本報記者 周瀟 北京報道
  三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱“決定”),明確指出財政是國家治理的基礎和重要支柱,將財稅改革擺在重要位置。財稅改革明確要建立現代財政制度,發揮中央和地方兩個積極性。
  財稅改革方案具體包含哪些內容?對於完善分稅制,給出了怎樣的完善路徑?分稅制的理想模式又是怎麼樣的?首次提出“穩定稅負”,相應的稅制改革,究竟會帶來宏觀稅負怎樣的變化?土地財政、地方債等突出問題,能否通過財稅體制的完善加以解決?就此,21世紀經濟報道記者採訪了中國社科院財經戰略研究院院長高培勇。
  國家治理的基礎
  《21世紀》:財稅改革在系列改革命題中處於什麼地位?
  高培勇:三中全會開宗明義,這次全面深化改革的總體目標是發展和完善中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力的現代化。在此之後,緊跟著是將財政定義為,國家治理的基礎和重要支柱。
  可見,財稅改革處於極端重要的地位。縱觀中國30多年改革歷史,一直以財稅改革作為主要線索,很多時候作為突破口。
  過去30多年中國的改革可劃分為兩個階段。第一個階段,是1978年到1994年前的“放權讓利”階段。放權,放的主要是財權;讓利,讓的是財政收入中的稅收和國企上繳的利潤。正因為放權讓利,從國民收入的分配領域打開突破口,進而調動企業、個人、地方政府改革的積極性,才使得改革得以順利啟動。
  第二個階段,是1994年的財稅改革,開始走向制度創新。1994年主要涉及財政稅收領域的改革,正因為這項改革搭建起與市場經濟相匹配的財政體制框架,以此為基礎,才使得其他改革得以開展。
  現在是第三個階段,這次是涉及到經濟、政治、社會、文化、生態和黨建改革在內的全面改革,還是有必要把財稅改革作為主線索和突破口來配置。
  《21世紀》:這次三中全會為何比以往更受人關註?
  高培勇:相對而言,過去三十年我們進行的改革往往是難度相對較小,對利益的觸動比較少,是能惠及更多人利益的改革。走到今天,繼續改革,就要觸動既得利益格局。被觸動的往往不是普通人,而是有一定社會地位和社會影響的人;被觸動利益的機構,往往是擁有實權的政府機構。當改革延續到自己頭上時,改革的難度可想而知。走到今天,中國下一步的發展,如果沒有改革紅利的支撐,很難走好。
  財政體制不應為“土地財政”背黑鍋
  《21世紀》:不少人將土地財政、地方債等問題,歸咎到1994年分稅制上,您怎麼看?
  高培勇:認為分稅制是目前財政困境的來源,是言過其實了,也是一種誤解。
  1994年財稅改革,一方面是要搭建一個與市場經濟相適應的框架;另一方面當時的改革只走了第一步,改革是分階段的,遠沒有到位。
  由於中國國情本身的複雜性,尤其是既有國情和分稅制的理想方案之間的距離,在這20年裡,有些改革是扎實推進了,比如公共財政的建設;有些改革,在遇到障礙時,做了相應變通。尤其是中央與地方之間的財政關係上,變通的成分比較大,從而在不少方面偏離了1994年的改革方向。
  比如土地財政,只有瞭解其來源和發展線索,才能客觀評價這一現象。1994年稅改,管住了地方的稅收優惠。此前各級政府招商引資的基本辦法,就是濫施稅收優惠。中國這種通過各地競爭促進發展的模式,促使地方想各種辦法來籌集地方建設資金。
  管住稅收優惠後,出現了“亂收費”的問題。地方通過“亂收費”,為招商引資創造條件,提供基礎設施。因此,上個世紀90年代末期,我們又進行了“費改稅”,即稅費改革。花了幾年時間,直到本世紀初,把亂收費的口子收住了。
  隨著本世紀初房地產市場的發展,地方政府又找到了通過土地的出售,獲取資金的辦法。隨後又在國際金融危機的背景下,出現了地方債膨脹的問題。
  正因為財稅改革的深化,促使政府轉變招商引資的思路。這實際上是,市場經濟體制的改革帶動財稅體制改革深化的一個結果。從濫施稅收優惠、亂收費,到土地出讓金,到現在地方債,這四個階段,實際上是改革觸及既有體制弊端所帶來的副產品。
  所以,類似土地財政這樣的問題,並不是今天才冒出來的,也不是財稅改革的結果,而是以往歷史的一種延續。
  《21世紀》:上述問題,有什麼解決的辦法嗎?
  高培勇:我一直不大認可“土地財政”這一個概念。因為,在當前的中國,財政收支不等於政府收支,這在全世界範圍內都是罕見的。未來,改革的方向是將所有的政府收入,都納入到統一的財政收支體系中。
  去年我國財政收入總規模是11.8萬億,這是每年經全國人大審批通過的預算規模,大致占GDP的22.6%。與此同時,還得提到另一個概念,就是政府收支規模,按這個口徑統計的規模躥升得很高,占GDP比重能達到30%以上。
  這8-9個百分點,就是超出既有財政體制之外,由各級政府所收所花的錢。土地財政就在這個範疇之內。土地出讓金收入的開支往往是地方政府為了發展本地經濟,為了招商引資,在財政體制之外安排的其他政府支出,大多是建設性、投資性的支出項目。
  這些開支是政府行為,但卻不是財政開支,我們往往用“非規範性政府收支”來概括。從這個角度來看,這些非規範性政府收支並不在財政收支範疇之內,並未花在財政支出項目上,而是花在了非規範性政府支出項目上,財政體制不應當為所謂土地財政背上黑鍋。
  地方政府總是想著超出既有支出體系安排,爭取更多的資金,從而在經濟發展的速度,尤其是在GDP方面展開競爭。地方政府跳出財政收支體系之外,額外做的事情,本身跟財政體制不相干。
  假如消除土地出讓金,並不會導致政府部門的癱瘓,或者職能的短缺。因為各種基本的政府職能,各種基本的公共服務,都是有財政收入支撐的。超出這個範圍的,都系地方的自選動作,和政府基本職能有一定距離。
  要把1994年改革落到實處,需要跳出財稅改革,需要各項改革彼此配合,實現全面改革。很多人把財稅改革歸為經濟體制改革的重要組成部分。實際上,圍繞財稅改革的推進,它所觸及的並非僅僅是經濟領域,它會直接觸碰到政治體制、文化體制、社會體制、黨建制度等。回頭看這20年,有些改革停頓擱置了。造成這些問題的原因,可能在其他方面。
  分稅制演變為“分錢制”
  《21世紀》:對於中央與地方關係,有不同的表述,有“財權與事權相匹配”,也有“財力與支出責任相匹配”一說。1994年以來的財政體制有些什麼調整?現在突出的問題是什麼?規劃的分稅制,究竟是什麼樣的?
  高培勇:在公共財政建設上,做了一些事情。比如規範政府收入,堵住亂收費的缺口;將各種政府收入納入預算管理,也做了一些工作。
  惟獨讓人覺得不大如意的是中央和地方的財政關係。1994年確立分稅制的靈魂,是“三分”,即分事、分稅、分管。分事,是把各級政府的職能劃分清楚;分稅,是根據政府職能劃分,劃分收入領域,分為中央稅、地方稅和共享稅;分管,是各級財政各過各的日子,組織和安排各自的收入和支出。這是分稅制的大致思路。
  在實施過程中,財稅體制的單兵突進,沒有其他方面的跟進相伴隨,會碰到障礙。我們的社會正處在變革中,制度也在不斷轉型。各級政府的事權,很難劃分清楚。事權劃不清,緊接著分稅、分管都不現實。
  當三個方面遇到麻煩時,要讓分稅制財政體制正常運行,只能退而求其次,分稅就退化為分錢。某級政府缺多少錢,往往通過上級的轉移支付把錢補齊。這種機制運行久了,就需要有一種新的表述。
  在2006、2007年時,發現“財權與事權相匹配”與現實不符,就改為“財力與事權相匹配”。財權是權力的配置,財力則是資金的配置,這兩者不在同一個層面。
  當財權退化為財力,事權相應退化為支出責任,跟事權也沒關係了。這筆錢該某級政府花,就把這筆錢給某級政府——這個體制也能運轉下去。
  1994年以來這20年時間里,在按照分稅制的框架,逐步推進改革的過程中,每遇到困難,我們就對方案本身做適應性調整,並以適應性的方案取代作為目標的理想方案。這些適應性調整,使得財政體制一步步從“分稅制”退化為“分錢制”。
  一個不能接受的事實是,各級地方政府越來越多地需要依賴中央政府,才能平衡自己的支出。
  必要的財政轉移支付是不可或缺的,但其規模不能過大。如果一級政府財政中,50%都依賴上級政府轉移支付,它肯定不會有長遠考慮的,其行為也不會理性。特別是當轉移支付的獲取,不是在一個完全法制的背景下,還需要“跑部向錢”,需要疏通關節,帶有種種不確定性。久而久之,會造成地方財政收支體系的不健全,也易造成一定的腐敗現象。
  這樣一種財力配置的思路,不能發揮地方政府收支安排的自主權。一事一議的方式,也不是94年財稅改革的目標。
  到2020年的行動表
  《21世紀》:決定中提到建立“事權和支出責任相適應”的制度,這貌似是一種新的提法,其具體內涵是什麼?
  高培勇:無論是權力配置還是財力配置,都有兩個線索,一個收入線索,指的是財權和財力;還有一個是支出線索,指事權和支出責任。更多人關註的是這兩個線索間的匹配,即“收”和“支”的匹配。但現在“支”這一方面,還沒有完全匹配。
  現在事權和支出責任不匹配表現在,比如某個事情,錢歸上級政府花,但事權卻交給地方。現在大家都說中央財政花了全國財政50%的錢,但中央實際只花了這其中的1/3,還有2/3轉移給地方政府,這些支出責任實際在地方。這樣是有問題的。
  錢歸誰花,是一個層面的事情;這個事該誰辦,是另外一個層面的事情。比如中央把“打醬油”這件事交給縣級政府來處理,卻把錢交給省級政府。現在的問題在於,縣級政府不知道“打醬油”這件事是什麼,也不知道該不該“打醬油”,因為“打醬油”不是縣級政府安排的,是中央政府安排的。這樣一來,就沒辦法確定事權。
  現在我們先要解決的問題是,能不能先把這兩方面匹配起來。事權和支出責任,先巧妙地對接到一起,接下來再考慮收入和它匹配的問題,這是解決的一個辦法。我們知道理想的模式是什麼樣的,但沒辦法一下子邁入理想模式,只能一步步漸進實現。
  《21世紀》:具體而言,怎麼實現“事權和支出責任相適應”?是決定中提到的加強中央事權和支出責任,將國防外交等劃為中央事權,將部分社會保障等作為中央和地方共同事權嗎?
  高培勇:中央上收事權是解決的一個辦法,但也可以是下放支出責任。覆蓋全國人民的大事,儘量少交給地方完成。有上收事權的考慮,但也有下放支出責任的內容,是相互調整,最終實現兩者相匹配。
  下放支出責任,可以是中央通過轉移支付,將一些事權委托給地方;也可以把一些收不了的財權,直接留給地方,同時把支出責任也留在地方。
  《21世紀》:外界不少人認為改革力度很大。但財稅改革方面,僅僅提出實現事權和支出責任相適應,未提到收入劃分方面,是否表明該方案並不完備?
  高培勇:因為這次改革方案跟以往改革方案不一樣。比如2003年的方案,是規劃中國未來20年的改革。而這次改革,只規划到2020年的改革事項,只有7年時間。這個方案並不是理想化的,它是一個全面的行動方案,是一個漸進式的改革。
  習近平總書記針對決定有一個說明,表示“一般性舉措不寫,重覆性舉措不寫,純屬發展性舉措不寫”,時間設計到2020年,按這個時間段提出改革任務,在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果。
  未來我們會堅持分稅制的改革方向,實現分事、分稅和分管。收入方面,現在有18個稅種,具體怎麼劃分,需要隨著改革的推進,逐漸明朗。這其中,還有一個試錯的過程,即便有方案出台,還需要不斷修正。
  穩定稅負,稅收有增有減
  《21世紀》:決定提出要建設現代財政制度,什麼是現代財政制度?
  高培勇:現代財政制度,跟公共財政制度是同一個概念。具體而言,包含政府收入、政府支出、預算管理、政府間關係這四個層面的問題。
  從1994年分稅制稅改的原則,“統一稅法,公平稅負、簡化稅制,合理分權”上,可以大致勾勒出中國財稅體制的大致模式。
  比如,整個國家的財政收入體系,應該在規範的法制環境中運行,政府收入怎麼收,收多少,要先立法,再征收。政府支出方面,財政收入應該占國民收入中多大比例,該怎麼花錢,花多少,需要有相應的規範。
  收入和支出對接的載體是預算制度,怎麼編製預算,預算需要有審批的法定程序,人大作為立法機構,哪些收入該審,哪些不審,走什麼程序,也都要有相應規範。政府間層級的關係,各級政府都要有相應職責,事權財權如何劃分,也需要規定清楚。
  《21世紀》:能解釋一下決定中深化財稅改革的24字指導原則嗎?
  高培勇:明確事權,要求全面深化財稅改革,把中央和各級地方政府的財政分配關係梳理清楚,在事權界定明晰,並有與之相匹配的財權財力,向著理想化的目標跨進。
  穩定稅負,主要針對目前政府收支規模。我國財政收支占GDP22%,但全部政府支出超過30%。若用前一個指標代表我國的宏觀稅負水平,在全世界範圍來說,並不算高;但後一個指標,若結合我國財政管理的現狀,就有些偏高了。
  因此,有必要控制政府的支出,從而控制宏觀稅負水平。從專業分析的角度來講,財政支出是減不了的,只能控制它的增幅。一個比較穩妥的提法,不是減少支出,而是控制支出。
  改革稅制,這是一個永恆的主題。稅收制度主要解決稅收負擔的分配。目前我國稅收分配有兩個基本特點。一個是間接稅在全部稅收占大頭,這意味著我國基本是按消費的支出狀況來分配稅負,可能的結果是收入低的人承擔稅收負擔的大部分,收入高的人負擔小部分。 因此,決定中提到逐步提高直接稅的比重。
  第二個特征是企業繳納稅負占大頭,達90%以上。大量稅收來自於企業,這就存在一個稅收轉嫁的過程,使得稅負的最終歸宿難以把握。
  完善立法,強調建設社會主義法治國家,最重要的就是財政收支的法制化。這要求稅收制度、財政收入制度、支出的安排等,都必須在法制的框架內。
  透明預算,預算制度必須公開透明的,背後還隱含著預算必須要全面規範,這要求把所有政府收支,都納入統一規範的辦法中進行管理。
  提升效率,既意味著提升整個財政收支管理的效率,也意味著在穩定稅負的前提下,要提高政府支出效率,挖掘內部潛力。政府公共服務的提供,必須在高效率的基礎上,來擴大服務規模,提升服務質量。
  《21世紀》:有關稅制改革中,具體包括房地產稅的立法開徵,還有調整消費稅的征收範圍,以及營改增等。這些稅制調整,與“穩定稅負”是什麼關係?新稅種的開徵,是否會加重民眾負擔?
  高培勇:在這次決定中,對於增值稅的改革,明確未來將適當簡化稅率。當下製造業的增值稅有17%和13%兩檔稅率;營改增後,為適應服務業的特征,增加了11%和6%這兩檔低檔稅率。現在整個增值稅有四檔稅率,比較複雜。
  當營改增推廣到所有行業時,會進一步簡化稅率,這個稅率肯定不會從低檔稅率往高檔調,只會從高檔往低檔調,這麼一來,將進一步加大減稅力度。
  我們曾經做過測算,若在現有“1+7”行業里全面實現營改增,大致每年會減稅3000億元;如果所有服務業行業都試行營改增,減稅規模可能擴展到4000-5000億元;若進一步簡化稅率,將標準稅率每下調一個百分點,可能帶來2000億元的減稅規模。
  立法開徵房地產稅,是將房地產稅打造成一個相當重要的地方稅源。因為營改增,帶來中央地方重大關係的調整;又因為這個關係的調整,會催生新一輪稅收制度和財政體制的安排。
  稅制的改革不能孤立地看問題,它不會增加老百姓的負擔,但結構性的調整是需要的:降低某些人的稅負,降低某些行業稅負。這恰恰是改革的目標,按照公平稅負的原則來改革稅制,自然帶有利益格局的調整。(編輯 馬娟)
 
(編輯:SN091)
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